Handlingsregelen: slik styres bruken av oljepenger

• Tre prosent er et langsiktig avkastningsanslag, ikke en garantert avkastning.
• Oljepengebruken måles med det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet.
• Staten kan bruke mer i nedgangstider og bør holde igjen i gode tider.
• Store endringer i fondsverdien skal ikke automatisk gi brå endringer i statsbudsjettet.

Hvorfor har Norge en handlingsregel?

Olje og gass gir staten inntekter fra ressurser som ikke varer evig. Målet er å gjøre denne midlertidige inntektsstrømmen til en varig finansieringskilde, også for fremtidige generasjoner.

Derfor settes statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten inn i Oljefondet, formelt Statens pensjonsfond utland. Handlingsregelen gir en rettesnor for hvor mye av fondets midler som deretter brukes over statsbudsjettet.

Ordningen skal også bidra til økonomisk stabilitet. Hvis staten lar pengebruken svinge direkte med oljeinntektene eller børsverdiene, kan budsjettet forsterke oppgangs- og nedgangstider. Regelen kombinerer derfor langsiktig sparing med fleksibilitet fra år til år.

Hva betyr forventet realavkastning på 3 prosent?

Realavkastning er avkastning etter at prisstigningen er trukket fra. Formålet er å kunne bruke avkastningen uten å redusere fondets kjøpekraftMengden varer og tjenester en inntekt eller et pengebeløp kan kjøpe. over tid.

Ordet «forventet» er avgjørende. Tre prosent er et anslag for langsiktig avkastning, ikke en rente fondet får utbetalt hvert år. Den faktiske avkastningen kan være langt høyere, lavere eller negativ.

Handlingsregelen bygger dermed ikke på at staten skal bruke akkurat det fondet tjente året før. Et godt børsår gir ikke i seg selv grunnlag for en tilsvarende økning i offentlige utgifter.

Ved beregningen av den ordinære 3-prosentbanen brukes fondsverdien ved inngangen til budsjettåret. Den løpende verdien på fondets nettsider er derfor ikke en daglig oppdatert grense for statens pengebruk.

Fra 4 til 3 prosent: Hva skjedde i 2017?

Handlingsregelen ble presentert 29. mars 2001 av regjeringen Stoltenberg I og fikk støtte fra et stort flertall på Stortinget. Den kom til anvendelse i statsbudsjettet for 2002. Den forventede realavkastningen var opprinnelig anslått til 4 prosent.

I 2017 ble anslaget redusert til 3 prosent. Bakgrunnen var lavere forventninger til fremtidig avkastning, blant annet som følge av lavere langsiktige realrenter. Endringen skulle bedre legge til rette for at fondets realverdi kunne opprettholdes over tid.

Hovedideen ble ikke endret: Norge skulle fortsatt bruke forventet avkastning over tid og tilpasse den årlige pengebruken til økonomien. Treprosentanslaget erstattet fireprosentanslaget; fleksibiliteten ble beholdt.

Hva er strukturelt oljekorrigert underskudd?

I budsjettdiskusjoner brukes «oljepengebruk» vanligvis om det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Begrepet består av tre deler:

• Underskudd: Utgiftene er større enn inntektene som inngår i beregningen.
• Oljekorrigert: Inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten holdes utenfor.
• Strukturelt: Det korrigeres for konjunktursvingninger og enkelte andre midlertidige eller tilfeldige forhold.

Når økonomien svekkes, kan skatteinntektene falle og utgiftene til dagpenger øke. Det faktiske underskuddet blir da større uten at politikerne nødvendigvis har vedtatt nye tiltak. Den strukturelle beregningen forsøker å skille slike utslag fra den underliggende budsjettpolitikken.

Det faktiske beløpet som overføres fra fondet, dekker det oljekorrigerte underskuddet. Tallet som vurderes mot handlingsregelen, er det strukturelle underskuddet. Disse beløpene kan derfor være forskjellige.

Det strukturelle underskuddet må anslås. Beregningen kan bli revidert når ny informasjon om økonomien kommer til. Det er altså ikke bare en opptelling av allerede gjennomførte betalinger.

Når kan staten bruke mer enn 3 prosent?

Handlingsregelen skal bidra til å jevne ut svingninger i økonomien. I en alvorlig nedgang kan staten øke pengebruken for å støtte aktivitet og sysselsetting, selv om bruken kommer over 3-prosentbanen.

Fleksibiliteten gjelder også motsatt vei. Når økonomien går godt og kapasiteten er presset, taler stabiliseringshensynet for å holde igjen. Finansdepartementets retningslinjer legger opp til at bruken i normalår bør ligge godt under 3 prosent, slik at det er rom for ekstra innsats ved store tilbakeslag.

Et budsjett kan derfor ligge under 3 prosent uten at det automatisk er godt tilpasset økonomien. Virkningen av pengebruken må vurderes sammen med blant annet sysselsetting, kapasitet og prisveksten i økonomien.

Hva skjer hvis Oljefondet faller kraftig?

Et stort fall i fondsverdien senker også den beregnede 3-prosentbanen. Men handlingsregelen tilsier ikke at staten umiddelbart skal kutte budsjettet tilsvarende. Store endringer skal håndteres over flere år for å unngå at budsjettpolitikken skaper ustabilitet.

Det samme gjelder ved kraftig vekst i fondet: Økt fondsverdi skal ikke mekanisk omsettes i økt pengebruk. Fondets verdi i kroner påvirkes både av investeringene og av endringer i kronekursen.

Dette er en grunn til at debatten handler om mer enn prosentsatsen. Jo større fondet er, desto større kan svingningene bli målt i kroner og sett opp mot norsk økonomi.

Hvem bestemmer, og hva handler debatten om?

Handlingsregelen er en politisk retningslinje, ikke en lovfestet prosentgrense. Regjeringen foreslår pengebruken i statsbudsjettet, mens Stortinget vedtar bevilgningene. Lov om Statens pensjonsfond regulerer blant annet overføringene mellom fondet og budsjettet. Oljepengebruken blir også vurdert i revidert nasjonalbudsjett, som legges fram i mai.

Fondsmidlene inngår i det samlede budsjettet og er ikke øremerket bestemte utgifter. Handlingsregelen avgjør derfor ikke i seg selv hvor mye som skal brukes på helse, forsvar eller samferdsel, eller hvor høye skattene skal være.

Argumentet for tilbakeholdenhet er at lavere bruk gir en buffer mot kriser og fondsfall og bevarer mer av formuen. Argumentet for større bruk i bestemte situasjoner er at staten kan møte alvorlige tilbakeslag og finansiere prioriterte behov uten brå innstramminger. Begge hensynene ligger i regelens utforming.

En annen diskusjon gjelder hvordan fondsverdien bør slå inn i budsjettet. Nasjonalbudsjettet for 2026 drøfter blant annet beregninger basert på fondets løpende inntekter eller en utjevnet fondsverdi. Slike alternativer kan dempe svingningene, men bruker annen informasjon enn den ordinære 3-prosentbanen. De er ikke det samme som at treprosentanslaget er erstattet.